Participación federal en los ingresos: la reforma olvidada

Absolutamente fundamental para la aprobación de la reforma laboral (y de casi todos los proyectos de ley del Congreso que le seguirán) es el consentimiento de los gobernadores provinciales que controlan los diputados y senadores necesarios para llevar al gobernante partido La Libertad Avanza a la cima y alcanzar una mayoría parlamentaria general. Esta situación conduce a negociaciones entre los gobiernos federal y provinciales cuya extrema flexibilidad sólo puede recordarnos que el margen para el regateo sería mucho más limitado si existiera un sistema institucional para administrar la distribución del erario público, como lo exige la reforma constitucional de 1994 (que entrará en vigor a más tardar a fines de 1996, lo que hace que se haya retrasado tres décadas). “Coparticipación federal” es el término local para lo que tal vez pueda traducirse mejor al inglés como “participación federal de ingresos” (la frase utilizada desde hace mucho tiempo en Canadá para este sistema, aunque la terminología actual allí es “federalismo fiscal”). La Constitución original de Argentina de 1853 separaba estrictamente cada impuesto como perteneciente a la jurisdicción nacional o provincial y el concepto de reparto entre ambas se originó únicamente en la legislación de 1934-1935 (con sólo un peso de cada seis para las provincias). Sin embargo, durante el siguiente medio siglo este concepto fue en gran medida vacío porque eran años de gobierno militar o mayoritariamente civil peronista en los que los gobernadores provinciales tendían a ser adjuntos del gobierno central y el botín se repartía sobre una base personal más que institucional con porcentajes en constante cambio. Cuando la democracia regresó definitivamente a partir de 1983, Raúl Alfonsín enfrentó muchos otros problemas, pero hacia el final de su presidencia abordó esta cuestión en la forma de la Ley 23.548 a principios de 1988, que hasta el día de hoy sigue siendo el único intento de legislar la participación federal en los ingresos en más de cuatro décadas. Esto estipulaba que el 42,34 por ciento de todos los ingresos compartidos debían ir al Tesoro nacional y el 54,66 por ciento a las provincias, y el resto iría a fondos compensatorios, pero esta ley tenía tan poca fe en la rectitud del gobierno central (el receptor de todos los ingresos con posesión de nueve décimos de la ley) que el artículo 7 especificaba que la participación provincial nunca debería caer por debajo de un tercio. Un mecanismo transitorio desde el principio (aunque continúa por defecto hasta el día de hoy), hasta el punto de que sólo unos años más tarde la necesidad de un sistema permanente fue manifiesta para los delegados de la asamblea constituyente de 1994. Pero su insistencia en el consenso entre los 24 distritos hizo que tal sistema fuera la misión imposible que sigue siendo. En los años posteriores, el gobierno nacional ha invadido la participación provincial con diversos altibajos según las necesidades electorales, pero el 70 por ciento retenido por el Tesoro nacional no es raro en las últimas tres décadas, con porcentajes incluso más altos en ocasiones. Pero en medio de las oscilaciones ha habido una injusticia crónica dentro de la proporción provincial a favor del interior. El año pasado, la provincia de Buenos Aires, con el 38,5 por ciento de la población del país, recibió el 23,6 por ciento de los fondos federales de participación en los ingresos distribuidos entre las provincias y su recorte ha sido aún menor en el pasado. Fijado en 21,3 por ciento por la ley de 1988, era cerca de una cuarta parte del pastel cuando Carlos Menem creó el Fondo compensatorio del Gran Buenos Aires en 1996, pero dos décadas más tarde había caído al 18 por ciento después de que este fondo fuera congelado en 650 millones de pesos. Ajustada hacia arriba primero por Mauricio Macri (en nombre de la gobernadora del PRO, María Eugenia Vidal) y luego por Alberto Fernández (a expensas de esta ciudad), la porción del pastel de la provincia de Buenos Aires sigue absurdamente por debajo de su porcentaje demográfico, lo que explica en gran medida su atracción por la política de la envidia y el resentimiento aprovechada por el kirchnerismo. Esta ciudad también se queda corta: independientemente de si el porcentaje es el 1,9 por ciento asignado bajo la ley de 1988, el 1,4 por ciento al que Alberto Fernández redujo su participación en medio del bloqueo pandémico o el 2,95 por ciento dictaminado por la Corte Suprema en 2022 (ganándose más respeto verbal que monetario por parte de la administración de Javier Milei), cae lamentablemente por debajo de lo que podría considerarse debido a una metrópolis con el 7,2 por ciento de la población del país. y un porcentaje aún mayor de recaudación de ingresos. Ambos distritos de Buenos Aires se ven así privados de su parte justa, pero sus reclamaciones casi invariablemente se dirigen entre sí en lugar de cuestionar el hecho de que las provincias del interior, con el 55 por ciento de la población del país, se quedan con tres cuartas partes de los fondos federales de participación en los ingresos que no corresponden al gobierno nacional – casi los “dos hombres calvos peleándose por un peine” de Jorge Luis Borges. La influencia política de las provincias del interior está sólidamente asentada en la cámara alta del Congreso, donde tienen 66 senadores, frente a sólo seis en la ciudad y la provincia de Buenos Aires (tres miembros por distrito), aunque tampoco les va nada mal en la cámara baja (162 de los 257 diputados). Esta influencia hace que el sistema federal de reparto de ingresos sea relativo: cuando los senadores pueden canjear sus votos por la construcción de un puente en su provincia, por ejemplo, ¿quién necesita un sistema justo de distribución? Sin embargo, estas desigualdades son perjudiciales para la vida parlamentaria porque hacen que demasiados miembros del Congreso se sientan autorizados a anteponer la defensa de los intereses legítimos de sus provincias a legislar para el país. No es que vayamos a ver una reforma del reparto de ingresos federales en el corto plazo (ni siquiera en preparación para un hipotético segundo mandato de Milei), pero cuando llegue, podría adoptar dos formas: la ley permanente que elimine las desigualdades y lagunas exigidas por la asamblea constituyente de 1994 o un retorno a la estricta separación de 1853, dando a las provincias una base de ingresos adecuada y haciéndolas responsables de su propia financiación. Pero tal vez haya llegado el momento de cambiar el mapa: las Provincias Unidas del Río de la Plata se formaron hace dos siglos sobre la base de que a los 14 ayuntamientos de una Argentina de medio millón de habitantes se les permitió promocionarse a provincias, pero ¿deberían esos límites quedar grabados en piedra? noticias relacionadas